宁夏深化改革透露的水利新势态

改革新思路  治水大变局

宁夏，穷在水，富也在水。今年年初，宁夏回族自治区党委、政府出台《关于深化改革保障水安全的意见》，深化改革保障水安全将成为未来发展最重要的战略之一。

如果仅仅把“深化治水”看成一个涉水职能规划，那肯定低估了其功能。从历史视角来看，“意见”的出台可能会影响宁夏在宏观政策、经济增长、政府行为以及人们生活方式等方面的运行逻辑，也会对现有的产业格局带来新的变化。

一切要从宁夏的水说起。

穷则思 危则变

宁夏的发展史，一定程度上就是一部治水用水史。从共工氏“雍防百川”与鲧“障水法”一直到当前构建“水资源、水供给、水环境、水生态、水工程”五位一体的水安全体系。在漫长的治水历程中，治水方略总是伴随着社会的变革、经济的发展、科技的进步及人与自然关系的调整而不断扬弃与升华。

宁夏自然降水多年平均289毫米，大大低于年降雨量500毫米以上的稳定农业线，无法满足农作物在生育期内对水分的最低需求。不过，世代生活在宁夏平原的居民因黄河水的流润，谷稼殷积，“天下黄河富宁夏”；而中南部却十年九旱，广种薄收，“苦瘠甲于天下”。

上世纪70年代之前，宁夏坚持“水利是农业命脉”的思想，拉开“两分法”的治水序幕。川区大规模开展整治引黄旧渠、开挖新渠和排水沟道，开展农田整治；山区战天斗地，修梯田、建水库、打塘坝。这些，都为宁夏农业生产和社会稳定打下坚实的基础。

20世纪80、90年代，坚持“水利是国民经济的基础设施和基础产业”思想，先后建设的固海扬水等四大扬水工程让千年黄河润泽亘古荒原，形成了灌溉面积近200万亩的扬黄灌区，解决了中部干旱带118万人的温饱、饮水问题。

世世代代得利于引黄灌溉的宁夏人，大概从来没有遇到过因为黄河缺水带来的尴尬。1987年9月11日，国务院办公厅转发了国家计委和水电部“关于黄河可供水量分配方案报告的通知”，业内称“八七分水”方案。方案中针对当时的宁夏，用水指标主要考虑用作农业灌溉用水，分得40亿立方米黄河水。然而，人们仍旧延续着“水从门前过，不用也是错”的惯例，过着旱涝无虞、衣食无忧的日子。

直到2003年，宁夏这个黄河流域的精华地带遭遇了建国以来的最严重的缺水危机，守着黄河缺水用。据悉，当年黄河来水量比多年平均值减少50%以上，为有实测资料以来的最小年份，到6月宁夏约有200万亩农田面临“母乳告罄”的困境，各业产值损失达15亿元。

危急时刻，宁夏人开始反思，不及40%的输水效率；1立方水只能生产0.45公斤粮食，水资源利用效率和产出效益比黄河流域平均水平低的状况亟需变革。

经过从调整水价、工程建设、行政管理及节水技术推广等方面采取措施，宁夏的节水农业虽取得一定效果，但“十吨黄河水也只能买一瓶矿泉水”。

“有水赛江南，无水泪亦干”。21世纪，经济社会发展对水利的需求已经上升到饮水安全、工农业供水安全、防洪安全以及水环境保护与生态环境用水需求等方面。

2015年，为贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，宁夏自治区党委、政府高度重视，在全国首次提出以水安全保障自治区发展安全的改革文件——《关于深化改革保障水安全的意见》，深入推进“北部节水高效、中部调水集蓄和南部涵养开源”的“三分法”治水思路。从此，节水、治水的内涵和外延放大，天上水、地表水、地下水、再生水、苦咸水、矿井疏干水，多水利用统筹分配；水源地、河湖湿地、污水、水土保持、森林植被，保障水生态和水环境安全，呼应了国家刚刚出台的《水污染防治行动计划》。

新常态 新亮点

宁夏缺水，是常态。当地水资源总量为11.63亿立方米，人均占有量170多立方米，是全国平均水平的十二分之一。

按照这个数据推算，宁夏水资源无论从总量、人均量，还是亩均量，均排在全国末位，虽有黄河，全区人均水资源占有量仅为634立方米，仍然只有全国平均水平的三分之一，属严重缺水省区，工程性缺水、资源性缺水、水质性缺水、季节性缺水并存。

作为唯一水源，“40亿方”是承载宁夏经济社会发展的基础性、战略性资源，也是自治区党委、政府谋划未来的重要着眼点。

上个世纪80年代以来黄河流域的天然径流量减少18%，宁夏也要从可用水量中按相应比例递减，实际可用水量仅为34.5亿立方米。近五年来，宁夏实际耗用黄河水34.2亿立方米，水资源承载力已达到满负荷状态。

随着工业化、城市化和土地资源开发利用进程加快，各行各业用水需求呈刚性增长，日水资源供需矛盾日趋加剧，据《宁夏水资源配置保障规划》预测，到2017年宁夏缺水9.9亿立方米、2020年缺水量将达到13亿立方米；光靠农业，宁夏富不起来，而宁夏近90％的水量用在比较效益较低的农业上，想发展工业又无水可用……这些事实如肉中隐刺，时时被触痛，牵扯着前进的步子。

没有变局，便是危局。水资源总量难以增加，只能改变现有的利用格局，无论是宏观的配置效率还是微观的利用效率。

2003年，一个符合市场规律的节水激励机制和投入管理体制打破了这一僵局。

以“农业综合节水——水权有偿转换——工业高效用水”为模式”，在大坝电厂三期扩建工程、宁东马莲台电厂、灵武电厂一期工程建设进行水权转换试点，采取政府投入三分之一、企业投入三分之二的比例，对灌区进行节水改造，把农业节约的水量有偿转让给工业。

水权转换实现了水往“高”处流，以农业节水支持工业发展，工业发展反哺农业的良性循环。宁东以占宁夏2.5%的耗水量，撬动了全区近半经济总量，同时确保了国家能源战略的实施。

进入新世纪，中国四大古老灌区之一的河套青铜峡灌区的节水改造全面启动，成为宁夏水利人实现水资源可持续利用，对古老灌区进行节水改造的标志性工程，是引黄史上的一次革命。千年传统的灌溉习惯发生了历史性转变。吴忠市孙家滩，1.2万亩苹果基地的灌溉，完全掌控一部手机中。借助“云计算”和物联网技术，再辅以埋在植物根部的墒情探测器，这种全新的高效节水灌溉模式将植物对水的需求从凭经验判断转化为数据模型，实现了精准灌溉，将每一滴水用足用好。

在传统的浇地模式中，1万亩土地至少需要30名工人24小时不间断管护，总费用超过120万元。而云端控制节水技术只需数个工人巡查即可，节水至少40%，万亩地年总灌溉费用不到12万元。\

引黄灌区农田亩均耗水量由2011年的521立方米下降到2013年的416立方米，灌溉水利用系数年均提高一个百分点，全区耗黄河水量连续6年不超国家分配指标。百万亩葡萄文化长廊等特色优势产业相继崛起，一方水浇灌出3.63公斤粮食，特色产业最高实现80元的价值。

截至目前，全区累计以喷滴灌为主的高效节水灌溉196万亩，占全区灌溉面积的22%，并以每年建成30万亩的速度推进。两年后，节水区域120亩经果林全部实现节水灌溉。

滴灌、喷灌、膜下灌……宁夏在节水技术上孜孜探索。2015年，宁夏将与以色列合作，世界上最发达的节水技术和厂家进驻银川。

未来，高耗水工业项目在宁夏难以立足。今年，宁夏开展重点企业节水评价试点，节水成为现有工业企业的重头工作。宁东能源化工基地的供水、废水将实现市场化建设、专业化运营。

2006年，宁夏率先在全国开展节水型社会试点建设，实行最严格的水资源管理制度，严格“三条红线管理”成必然选择。按照《宁夏回族自治区空间发展战略规划条例》，水资源管理很快将纳入各市、县（区）发展规划，建立水资源总量倒逼机制，对用水总量超过控制指标的市、县（区），实行项目和用水“双限批”。

到21世纪，水将成为制约经济社会发展瓶颈的战略资源。节水将伴随着我们每一个人的工作生活。今后，计划供水、定额管理和阶梯水价会拧紧任性用水的龙头，人们洗车、洗澡、进行水上娱乐，住宾馆、上学校都要量水行事；包括一块城市草地的浇灌和降尘行为都要实行报备制，而一个不具有节水功能的马桶，根本无法进入宁夏市场；节水还关系到文明单位和星级社区的创评。五年后，宁夏5个地级市、70%的县城将建成节水型城市。

今后，被人们嫌弃的苦碱水和矿井疏干水、量少忽略的再生水、雨水等非常规水源的地位将提升，一同纳入区域水资源利用计划和用水总指标管理。在工业产业园和城镇，开发利用非常规水将成为一项新的投资点，如果用水户使用非常规水，宁夏还会按照实际使用量给予适当补贴。

水资源 水市场

我们身边常出现一种悖论：资源的价值与其重要程度成反比，越宝贵的资源价值越低，直至为零，如空气、水，其价格长期为零。当人们获得这种资源几乎不用承担费用时，便会导致浪费。

作为缺水城市银川早就认识到这点，成为全国率先实行“阶梯水价”的城市，在经济杠杆的作用下，这种新的水费计价办法改变了银川人的用水方式。淘米水浇花、洗菜水拖地、洗衣水冲厕所等，都成了绝大多数家庭的习惯。

过去，在宁夏农村收水费是一件难事。因为农民不清楚自己用了多少水，到底该交多少水费。2005年，“一价制”水价政策和“一票制”收费方式，在宁夏试水。计价上以干渠直开口为计量点按方收费，水费收缴则实行水管单位直接开票到户，农民用水协会收缴的管理办法，收费面积、用水量、水价和应交水费清楚明了。

少用水就是少交钱，省下的便是赚到的，当这个道理渐入人心后，2007、2008年，宁夏采取“小步快跑、逐步到位”的方式，连续两次调整农业供水价格。“水是资源和商品的”理念深入人心。以唐徕渠灌域姚伏镇农民用水户协会为例，2010年同一轮水的灌溉时间较2005年平均缩短2到3天，跑冒漏滴、大水漫灌、纵水入沟等浪费现象明显转变。

实践证明，只有让用水户把水当成是自己的，节水才能心甘情愿。而建立以经济手段为主的市场调解机制，成为优化水资源配置、保障水供给安全的长效之法，宁夏回族自治区党委、政府将深化改革的重心落到水权、水价和水市场三个方面。

目前，宁夏按照取水总量，将初始水权已经配置到县（市、区），接下来初始水权将进一步细化分配到乡、镇，有条件的进一步分配到村或用水户。同时会按照黄河水、地表水、地下水等水资源和用水类型，开展水资源使用权确权登记，为探索水权交易水市场建立奠定基础。

供水价格将实行分类计价制度，不同水源、不同行业实行差别水价。2015年1月1日，宁东能源化工基地工业用水价格已开始执行超定额累进加价制度。引扬黄灌溉农业用水价格实行“干支渠水价+末级渠系水价”价格，2017年水价将力争按照实际运行成本收费，水计量精准的同时，探索相应的精准补贴机制。由财政“暗补”改为“明补”，让农户看到“真金白银”。

宁夏回族自治区水利厅负责人透露，《宁夏节约用水奖惩办法》正在制定当中，但可以肯定的是，用水户额外节约出来的水权可以放在“水银行”交易。

“水银行”的官名为水权交易平台，是农村产权流转交易平台的支部。水权交易一般在县域内进行，交易价格和期限供需双方可协商确定。通过各种节水措施节约的水权和未能交易的水权，由水权交易中心通过回购、收购、抵押等多种方式存储，逐步推进跨区域、跨行业交易。目前，宁夏已经选择贺兰县、红寺堡区和中宁县开展水权交易试点。

宁夏回族自治区党委、政府通过《关于深化改革保障水安全的意见》划定了一个新的治水格局，接下来，宁夏人用怎样的智慧和行动克服缺水难题，我们拭目以待。

【链接】宁夏出台《意见》保障水安全

记者日前获悉，宁夏《关于深化改革保障水安全的意见》正式出台，这项重要改革打破了厅局在涉水职能上的条块分割，在全局和战略上提出建设水资源、水供给、水环境、水生态、水工程“五位一体”的水安全体系，打包推出一系列改革办法和工作措施，保障宁夏水安全。《意见》的出台是自治区贯彻落实习近平总书记在中央财经领导小组第5次会议上关于保障水安全重要讲话精神的具体举措。

《意见》共7个部分、31条。为保证“有水用”，提出节水优先，全力推进节水型社会建设，从实行严格的水资源管理，农业、工业、生活节水和非常规水综合利用5个方面推进节约用水；坚持政府和市场“两手”发力，从强化调配、水资源使用权确权登记、建立水权交易制度、推进价格改革4个方面优化水资源配置。为了“用好水”，从强化水源地、河湖湿地、地下水、水环境保护、加强生态环境建设，水山林田统筹谋划，从加强水土保持、森林植被保护与建设、生态补偿机制、创新水生态文明建设模式等方面提出具有探索性和创新性的举措。为保证“用上水”，从加强民生水利工程建设和建立水利设施管护长效机制入手，提出了5个方面的对策。

综合水价改革、水权交易制度、水利工程管理体制改革……改革的精神和办法贯穿《意见》全篇。为保障《意见》的实施，自治区将成立水安全管理委员会，明晰各部门的水安全管理职责，合格划分区、市、县水安全管理事权，并加大财政、人才、科技投入，推进依法治水，深化水情教育，引导全社会增强爱水、惜水、节水、护水意识。